Digitalisierung des AVG: Ministerialentwurf zur AVG-Novelle sieht neue Grundlagen für Chatbots, No-Stop-Verfahren und automatisierte Erledigungen vor

Die geplanten Änderungen sollen neue digitale Verfahrensformen ermöglichen. Im Mittelpunkt stehen automatisierte Dialogsysteme, Verfahren ohne Antrag und vollständig automatisierte schriftliche Erledigungen.

Anbringen sollen künftig unter bestimmten Voraussetzungen über Chatbots eingebracht, einzelne Verfahren ohne Antrag geführt und geeignete schriftliche Erledigungen vollständig automatisiert erlassen werden können. Zugleich sieht der Entwurf dafür besondere Vorgaben zu Dokumentation, Transparenz und Rechtsschutz vor.

Das Wichtigste in Kürze

• Chatbot-Anbringen: Anbringen in gesprochener Form sollen künftig auch im elektronischen Verkehr zulässig sein. Werden sie über ein automatisiertes Dialogsystem übermittelt und dort verschriftlicht, sollen sie als schriftlich eingebracht gelten.
• Digitale Manuduktion: Auch Anleitungen und Belehrungen sollen über ein automatisiertes Dialogsystem erfolgen können. Die dabei geführte Kommunikation ist elektronisch zu erfassen und zu speichern. Die entstehenden Daten gelten als Aktenvermerk und sind dem Einschreiter unverzüglich zu übermitteln oder im elektronischen Verkehr zugänglich zu machen.
• No-Stop-Verfahren: Mit § 57a AVG soll eine allgemeine Grundlage für Verfahren geschaffen werden, die automatisch, also ohne Antrag, eingeleitet und durchgeführt werden. Das soll nur in gesetzlich vorgesehenen Einparteienverfahren zulässig sein. Voraussetzung ist, dass die Behörde alle für den Anspruch maßgeblichen Umstände automationsunterstützt ermitteln kann.
• Automatisierte Erledigungen: Mit § 18a AVG soll eine allgemeine Grundlage für vollständig automatisierte schriftliche Erledigungen geschaffen werden. Die sachlich in Betracht kommende oberste Behörde soll durch Verordnung festlegen können, in welchen Angelegenheiten eine solche Erledigung zulässig ist. Vorgesehen sind dafür insbesondere technische und organisatorische Sicherungen, eine dokumentierte Testphase, die Möglichkeit zum Abbruch durch die Behörde, laufende Kontrollen, eine vorherige Bekanntmachung und ein Widerspruchsrecht des Beteiligten. Die schriftliche Ausfertigung muss außerdem eine Amtssignatur sowie die Bezeichnung der Behörde, das Datum der Erledigung und einen Hinweis auf die vollständig automatisierte Erledigung enthalten.
• Rechtsschutz: Gegen Bescheide nach § 57a AVG und § 18a AVG soll binnen zwei Wochen Vorstellung erhoben werden können. Mit der Vorstellung tritt der angefochtene Bescheid außer Kraft. Auf den neu zu erlassenden Bescheid sollen § 57a AVG bzw § 18a AVG nicht mehr anzuwenden sein.

Zentrale Änderungen im Detail

Chatbots als Form des digitalen Behördenkontakts

Der Entwurf fasst § 13 AVG neu und trennt deutlicher zwischen der Form des Anbringens und der Art seiner Übermittlung. Gesprochene Anbringen waren zwar bereits bisher zulässig. Neu ist aber, dass sie künftig nicht nur mündlich oder telefonisch, sondern ausdrücklich auch im elektronischen Verkehr übermittelt werden können. Damit soll insbesondere eine gesetzliche Grundlage für Spracheingaben mittels automatisierter Dialogsysteme geschaffen werden.

Besonders wichtig ist der vorgeschlagene § 13 Abs 2a AVG. Danach gelten Anbringen in gesprochener Form, die der Behörde im elektronischen Verkehr über ein automatisiertes Dialogsystem übermittelt und dort verschriftlicht werden, als schriftlich eingebracht. Gemeint sind damit vor allem Fälle, in denen die Eingabe sprachbasiert erfolgt und erst nach ihrer Übermittlung an die Behörde verschriftlicht wird.

Hinzu kommt die Neufassung des § 13a AVG. Danach sollen Anleitungen und Belehrungen im elektronischen Verkehr auch über ein automatisiertes Dialogsystem erfolgen können. Das setzt allerdings voraus, dass das System dafür geeignet ist und die Behörde durch technische und organisatorische Maßnahmen sicherstellt, dass die erteilten Anleitungen und Belehrungen richtig sind.

Hinzu kommt der vorgeschlagene § 16 Abs 3 AVG. Die über ein automatisiertes Dialogsystem geführte Kommunikation zu Anbringen und Rechtsbelehrungen ist von der Behörde elektronisch zu erfassen und zu speichern. Die dabei entstehenden Daten gelten als Aktenvermerk und sind dem Einschreiter unverzüglich zu übermitteln oder im elektronischen Verkehr zugänglich zu machen. Damit sollen insbesondere der Rechtsschutz und die Nachvollziehbarkeit der Kommunikation gesichert werden.

No-Stop-Verfahren

Mit § 57a AVG soll erstmals eine allgemeine verfahrensrechtliche Grundlage für No-Stop-Verfahren in das AVG aufgenommen werden. Die Materialien verstehen darunter Verfahren, die automatisch, also ohne Antrag, eingeleitet und durchgeführt werden. Als Beispiele nennen sie die antragslose Familienbeihilfe und die antragslose Arbeitnehmerveranlagung. No-Stop-Verfahren sollen den Zugang zum Recht, insbesondere zu staatlichen Leistungen, erleichtern und zugleich verwaltungsökonomische Vorteile ermöglichen.

Ein solches Verfahren soll aber nur unter engen Voraussetzungen zulässig sein. Die Verwaltungsvorschriften müssen vorsehen, dass ein Verfahren ohne Antrag eingeleitet werden kann. Es muss sich um ein Einparteienverfahren handeln. Zudem muss die Behörde automationsunterstützt Kenntnis von sämtlichen Umständen erlangen können, die den Rechtsanspruch der Partei betreffen. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, soll ein Bescheid auch ohne vorausgegangenes Ermittlungsverfahren erlassen werden können.

Für den Rechtsschutz ist § 57a Abs 2 AVG zentral. Gegen einen im No-Stop-Verfahren erlassenen Bescheid soll binnen zwei Wochen Vorstellung erhoben werden können. Der angefochtene Bescheid tritt dadurch außer Kraft. Nach den Erläuterungen hat der Bescheid in diesem Verfahrensmodus nur provisorischen Charakter. Auf den neu zu erlassenden Bescheid soll § 57a AVG nicht mehr anzuwenden sein.

Vollständig automatisierte schriftliche Erledigungen

Mit § 18a AVG soll eine allgemeine Grundlage für vollständig automatisierte schriftliche Erledigungen – ohne Genehmigung durch einen Organwalter – geschaffen werden. Die sachlich in Betracht kommende oberste Behörde soll dafür durch Verordnung zur Verfahrensbeschleunigung festlegen können, in welchen Angelegenheiten eine solche Erledigung zulässig ist. Entscheidend ist, ob die jeweilige Angelegenheit im Hinblick auf den maßgeblichen Sachverhalt, die zu lösenden Rechtsfragen und den Stand der Technik für eine vollständig automatisierte schriftliche Erledigung geeignet ist. Nach den Erläuterungen soll dabei auch die zu erwartende Verfahrensbeschleunigung berücksichtigt werden.

Der Entwurf sieht solche Erledigungen allerdings nur unter engen Voraussetzungen vor. § 18a Abs 3 AVG sieht technische und organisatorische Maßnahmen vor, die den bestimmenden Einfluss der Behörde auf den Vorgang sichern sollen. Dazu zählen insbesondere die hinreichende technische Nachvollziehbarkeit des eingesetzten Systems, eine dokumentierte Testphase, die Möglichkeit der Behörde, den Vorgang jederzeit abzubrechen und gemäß § 18 Abs 3 AVG fortzuführen, sowie laufende Kontrollen. Nach den Erläuterungen beruhen diese Vorgaben auf der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu automatisch erzeugten Bescheiden.

Auch die Ausfertigung und die Transparenz werden gesondert geregelt. Eine vollständig automatisierte schriftliche Erledigung soll keiner Genehmigung des Organwalters nach § 18 Abs 3 AVG bedürfen. Die schriftliche Ausfertigung soll eine Amtssignatur sowie die Bezeichnung der Behörde, das Datum der Erledigung und den Hinweis enthalten, dass die Erledigung vollständig automatisiert erfolgt ist. Zudem hat die Behörde im Internet bekanntzumachen, in welchen Angelegenheiten sie in ihrem Wirkungsbereich vollständig automatisierte schriftliche Erledigungen vorsieht, und dabei auch die in Art 13 Abs 2 lit f DSGVO genannten Informationen bereitzustellen. Eine solche Erledigung soll nur in Verfahren zulässig sein, die nach dieser Bekanntmachung eingeleitet werden. Nach den Erläuterungen soll damit insbesondere sichergestellt werden, dass diese Form der Erledigung für die Betroffenen vorhersehbar ist.

Schließlich sieht § 18a Abs 5 AVG ein Widerspruchsrecht vor. Eine vollständig automatisierte schriftliche Erledigung soll unzulässig sein, wenn der Beteiligte, an den sie ergeht, ihr widersprochen hat. Der Widerspruch ist beim Antragsteller bereits im verfahrenseinleitenden Antrag zu erheben, sonst grundsätzlich binnen einer Woche ab Kenntnis vom Verfahren und, sofern nicht bereits früher widersprochen wurde, auch noch in der Vorstellung. Gegen Bescheide gemäß § 18a AVG soll außerdem nach § 57b AVG binnen zwei Wochen Vorstellung erhoben werden können. Der angefochtene Bescheid tritt dadurch außer Kraft, und auf den neu zu erlassenden Bescheid soll § 18a AVG nicht mehr anzuwenden sein. Nach den Erläuterungen soll der Partei damit noch auf Verwaltungsebene eine Entscheidung durch einen Organwalter offenstehen.

Fazit

Die eigentliche Tragweite der geplanten Novellierung liegt weniger in einzelnen technischen Neuerungen als darin, dass digitale Verfahrensformen im AVG erstmals in mehreren Punkten ausdrücklich verfahrensrechtlich erfasst werden sollen. Wie diese Abläufe im Einzelnen ausgestaltet sein werden, ergibt sich daraus noch nicht. Gerade deshalb wird künftig entscheidend sein, wie Eingaben aufgenommen, dokumentiert und nachvollziehbar gemacht werden, wann ein Verfahren aus einem automatisierten Ablauf wieder in ein herkömmliches Verfahren übergeht und wie Rechtsschutz und Widerspruch praktisch sichergestellt werden. Gerade hier wird es darauf ankommen, bestehende und geplante Abläufe frühzeitig rechtlich zu prüfen.